文 · 乾元（西姆國有經濟研究院項目總監）

地方融資平臺作為地方政府拓寬投融資渠道、緩解財政壓力的一種有效手段，在城市建設更新、公共服務、產業發展等重大項目建設方面做出重要貢獻。然而，先天單純依靠政府信用融資的發展模式導致債務規模快速上升，資產負債率高居不下，地方政府隱性債務風險和財政運行風險也迅速累積，融資平臺實質性推動轉型升級勢在必行。本文通過監管政策的梳理，結合融資平臺轉型實踐，對轉型過程中普遍面臨的挑戰加以總結，并給出通過深化改革助推成功轉型的路徑建議。

一、行業監管倒逼轉型

以具有標志性意義文件為起點，結合實際的業務發展歷程，將政策的監管劃分為以下三個階段。

第一階段：2010年開始，以國發〔2010〕19號文為標志，銀監為管控主力。

2010年，國務院下發《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號，下稱“19號文”），要求地方各級政府要對融資平臺公司債務進行一次全面清理，以該文為起點，中央政府正式開始了地方政府債務管控。

第二階段：2014年末開始，以國發〔2014〕43號文為標志，財政為管控主力。

2014年，國務院下發《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號，下稱“43號文”），提出建立規范的地方政府舉債融資機制，對地方政府債務實行規模控制和預算管理。標志著中央政府開始從“錢袋子”--財政預算體系入手，意圖從根本上管控住地方政府債務問題。

第三階段：2018年開始，以中發〔2018〕27號文為標志，財政和銀保監協同管控。

2019年銀保監會下發《關于配合做好防范化解融資平臺到期存量地方政府隱性債風險工作的通知》（銀保監發〔2018〕45號，下稱“45號文”）。以此文為政策依據，銀行開始了近兩年的存量地方政府隱性債務置換工作。

2021年銀保監、財政部聯合下發15號文，《關于銀行保險機構進一步做好地方政府隱性債務風險防范化解工作的指導意見》規定，“明確打消財政兜底幻覺，嚴禁新增或虛假化解地方政府隱性債務、明確不得提供以預期土地出讓收入作為企業償債資金來源的融資、明確對承擔地方隱性債務的客戶，不得新提供流動性貸款或流動資金貸款性質的融資”。

綜上，隨著政策要求地方性融資平臺逐漸剝離政府融資功能，在政策環境和經濟雙重壓力下，融資平臺謀求轉型發展迫在眉睫。轉型核心是將融資平臺與地方政府在融資端劃清界限，進行融資平臺的去政府信用化融資改革；進而倒逼推動由以政府任務為導向的政府融資平臺向可持續發展、獨立市場主體蛻變轉型。

二、轉型發展面臨的挑戰

經過數十年的發展，地方融資平臺出色地承擔了政府賦予的基礎設施建設、公共服務和產業投資等方面重要責任，同時也積累了大量的歷史包袱，負重前行。面對轉型發展要求，挑戰巨大，主要聚焦以下幾個方面：

（一）融資能力遇瓶頸，債務問題十分突出。融資平臺大多面臨嚴重的債務問題，資產負債率居高不下，融資能力達到上限，融資成本高；自身資產結構先天不良，承接政府項目初期非市場化行為較多，積累大量不良資產；由于主營業務利潤微薄，盈利能力不足，現金流來源沒有保障等諸多原因，導致融資難問題愈發突出；

（二）企業造血能力差，盈利能力不足凸顯。融資平臺公司大多從事的土地開發、基礎設施建設、貿易銷售等主營業務毛利率較低；企業財務費用負擔較重，削弱企業盈利能力；土地資源開發不足，開發周期偏長；內部同質化競爭導致資源浪費現象較為嚴重；

（三）管理粗放一刀切，決策效率較為低下。政企不分，行政化的監管方式，客觀上導致融資平臺決策流程長，效率低下，一定程度上影響融資平臺作為市場競爭主體的經營效率；同樣，融資平臺總部對子公司簡單輸出集團的管理制度和管理流程，以及審批權限，嚴重影響了各業務板塊對市場的快速反應能力 。

（四）專業人才較缺乏，無法支撐業務發展。市場化程度低，客觀上導致人員無法分流，市場化選聘員工占比低，人才結構不合理，產業投資、資產運營等專業人才缺乏，嚴重制約轉型發展。

三、市場化改革助推成功轉型

地方政府融資平臺轉型要求提出來已經近十年，至今見效甚微。究其原因，一方面對轉型的內涵及內在要求，把握不準、理解不透，另一方面缺乏系統思考的綜合性改革舉措推動。隨著監管的加碼，轉型壓力倍增，借助國企改革三年行動的東風，全面深化融資平臺市場化改革助推轉型實質性突破，不失為明智選擇。

▌（一）市場化轉型的內涵

1、雙重角色集于一身。轉型后的融資平臺是融市場化獨立主體和政府使命擔當者二重角色為一體。既要通過轉型達到現代企業標準，創新項目融資方式，提升主體信用資質，實現政企分離，又要發揮自身積累的資源和經驗優勢，承擔政府部分公益性項目投資建設和運營管理職能；

2、運營模式發生重大改變。以往融資平臺主要業務就是承接政府安排任務，融資、建設、交付，循環往復；轉型后，不僅要完成正常的循環，還要運營，由純粹的項目建設者轉型為服務的提供商。

3、衡量標準重心轉移。轉型前完成政府交辦的項目，以質量、工期、成本、安全等方面指標為核心訴求；轉型后，則聚焦資產、營收、利潤、資產負債率等關鍵指標。

▌（二）市場化轉型的內在要求

融資平臺若要華麗轉身，順利實現轉型升級，必須回答轉型后面臨的三個核心問題：

1、如何獲得存續經營所需的現金流？建議一方面盤活存量資產：構建大資管格局，做好存量資產運營管理；另一方面拓展增量融資：債券股權融資，資產證券化；

2、如何落實可持續發展的利潤來源？從兩個方面著手，其一，通過充分整合已有的土地資源，結合城市住房體系改革，創新地產開發，快速實現資源變現，增加收入來源；其二，通過業務整合，減少同質化競爭，同時拓展低成本融資渠道，降低財務費用，綜合降低運營成本；

3、如何解決歷史包袱，防范風險？消化存量，控制增量。首先，對歷史包袱徹底清理盤點，完善未確權的手續，鎖定政府債務并追償；其次，市場化運作方式承接政府項目，從源頭杜絕新包袱繼續產生。

▌（三）市場化轉型的路徑

1、理順政企關系，規范現代公司治理

理順政企關系，減少政府對公司的直接干預，“去行政化”，形成黨委會、董事會、監事會、經理層相互制衡的現代公司治理機制。強化董事會建設落實董事會職權，發揮“內設外派”監事會制度優勢，保障經理層依法行權履職，促使政府從管企業向管資本轉變，利用市場化的手段引導轉型發展。

2、優化產業布局，增強造血能力

在擔當政府使命的同時，聚焦主業，增強造血功能，增加收入擴大利潤來源，著力戰略性重組、專業化整合、“兩非”（非主業、非優勢）剝離和“兩資”（低效資產、無效資產）清退，形成施工建設、地產開發、資產運營及產業投資為主要板塊的產業布局，協同高效，實現融資平臺高質量轉型發展。

3、深化混合所有制改革，推進資產證券化

深入推進混合所有制和股權多元化改革，根據不同產業發展情況，針對性的引入匹配的戰略投資者，同時配套改革機制，完善治理、強化激勵、突出主業、提高效率；加速推進資產證券化進程，強化產融互動，積極培育上市主體，打造股權融資平臺。

4、健全市場化經營機制，激發企業發展活力

首先、堅持剛性兌現，全面推行任期制契約化。嚴格任期管理和目標考核，真正形成“能者上、平者讓、庸者下”的用人導向；其次、完成轉換身份，推行職業經理人制度。設計職業經理人選聘機制，暢通現有經營管理者與職業經理人的轉換通道，充分發揮職業經理人的引領與帶動作用；再次、推行競爭上崗，管理人員市場化選聘。推行中層管理人員競爭上崗、末等調整、不勝任退出等市場化用工制度，增強員工的競爭意識和危機意識，優化人崗配置，提高工作效率；最后、堅持利益捆綁，實施中長期激勵機制。逐步落實超額利潤分享計劃、跟投制度的實施，并在具備條件的業務板塊開展員工持股。統籌運用多種市場化激勵手段，充分調動團隊工作熱情，全面激發發展活力。

四、轉型過程中的關鍵點及難點

轉型升級是一個復雜的系統工程。立足全局，系統思考，把握關鍵點，突破疑難點是成功的重要保證。結合轉型實踐，建議關注如下幾個方面：

▌（一）精準把握轉型定位

轉型后融資平臺的政府治理屬性與市場經營主體屬性決定了其不可能轉型為常規市場化經營的國有企業。經營過程中需把握政府交辦任務與自身業務發展之間的平衡，市場化項目和公益性項目之間的平衡，以及社會責任與企業利益之間的平衡。為此，融資平臺須綜合考量自身擁有的政府支持和壟斷資源，并結合自身業務領域和功能要求，明確自身的轉型定位，諸如城市綜合運營商、綜合產業投資集團和國有資本投資運營公司等。

▌（二）重塑政府與融資平臺關系

改變過去地方政府與融資平臺之間“政企不分”的狀態，讓融資平臺成為獨立的市場主體，政府歸位為出資人和監管者，不得在未履行投資合規程序前決策融資平臺公司投資，不得將招商引資項目變相為融資平臺公司投資項目，不得通過融資平臺公司舉債。

不過，融資平臺依然是地方發展過程中不可或缺的主要主體，將會長期存在，只是和政府之間的合作方式發生了重大調整，依賴地方政府信用進行“舉債-投資”可能造成政府龐大債務模式將成為歷史，市場化的項目投資建設方式將成為主流。

▌（三）市場化方式承接政府建設任務

從源頭上控制融資平臺歷史包袱的累積，必須堅持以市場化方式承接政府項目任務。如何落實是一個執行中的難點，需要持續不斷探索，建議從以下幾個突破：

1、堅持“誰投資、誰負債、誰受益”原則。轉型后的建設主體將由政府轉變為各類市場化的投資主體，堅持、完善“誰投資、誰負債、誰受益”原則，形成閉環，良性發展，從而實現可持續經營；

2、建立橫向補償機制。政府優先引入轉型后融資平臺作為市場主體投資開發政府項目，并將產生的收益與投資者進行分享，實現項目投資收益自平衡；

3、協調形成政府付費體系。構建更合理、更公平的政府付費機制，在供水、供暖等領域項目實施過程中，政府提供相應的付費和補償，提供政府責任內應盡的責任與義務。

▌（四）防范化解債務風險

歷史遺留債務的化解無疑是轉型升級中不可回避的難點，是能否實現成功轉型的關鍵。建議從以下幾個方面著手：

首先，拓展增量融資。一是充分挖掘政策空間和自身潛力，推動專項債、公司債、企業債、中期票據、PPN等直接融資實現更大突破；二是努力拓展低成本融資渠道，探索境外融資渠道；三是提升企業信用評級；

其次，重點化解歷史遺留債務。一是將未確認的部分債務盡快尋求政府確認；二是已確認政府債務通過專項激勵，大力促進催收；三是創新政府付費機制，擴大資源置換范圍，可運用特許經營獲取收益，如供水供電、污水處理費等。

最后、建立債務風險防范機制。一方面建立債務總規模動態管理機制，及時把實際需承擔償付責任的債務納入總體債務規模；另一方面建立到期債務風險預警與處置工作機制，確保不發生重大財務危機和債券兌付危機。