一、經營指標表現低于同行業

近年來，農信系統的經營狀況相比其他機構出現了全面下降。如表1所示，作為目前農信系統的主要機構，農商行的主要經營指標在近年來出現了普遍下降：

一是資產利潤率與凈息差大幅下降。從盈利能力來看，2014年-2022年各類型銀行的資產利潤率（ROA）和凈息差（NIM，原銀保監會自2017年開始披露此數據）均出現了下降，但農商行的資產利潤率總體下降幅度是最大的。值得注意的是，2014年農商行總體的資產利潤率為1.38%，處于最高水平，但2022年為0.52%，是各類銀行中資產收益率最低的機構。從凈息差看，除股份行外的各類銀行都出現了下降，但農商行的降幅28.8%依然是最大的。

二是資本充足水平有待提升。從資本充足率來看，除農商行外，其他銀行的資本充足率都是上升的。農商行的資本充足率在2014年-2022年間從13.8%下降到12.4%，降幅為10.4%。資本充足率的下降，將限制農商行資產擴張能力，從而降低其服務鄉村振興的金融支持能力。

三是資產質量下降嚴重。從資產質量看，各類型銀行的不良貸款率都是上升的，但農商行的上升幅度最大。從2014年的1.87%上升到2022年的3.22%，上升幅度為72.1%。不良貸款率較高，主要是由于農商行面對的客戶和產業的弱質性較強，但同時也有很多其他因素，如風控能力較低、數字金融轉型較慢、偏離“支農支小”定位目標等。

二、市場化發展中出現“使命漂移”

農信系統的設立初衷就是“互助合作”性質的金融機構，主要服務于農村地區的農戶、小微企業，但是如上所述，其在發展過程中總體轉向了市場化方向。在這個過程中，由于三農、小微經營者相比非農產業、大中型企業具有“弱質性”特征，面臨的自然、市場風險較大，同時經營和財務韌性也相對較低，這就使得部分農信系統的金融機構為追求短期回報，會出現“使命漂移”現象。具體表現在：

首先，農信系統法人機構數量減少，存在“離鄉進城”現象。2010年-2022年，農信系統法人機構數量從2954家下降到了2177家，減少了777家，降幅為26%。出現這種現象的主要原因是農信社通過合并重組等方式進行改制，從而使得地市級法人機構數量迅速增長。

據中國人民銀行（下稱“央行”）統計，“截至2018年末，全國地市級統一法人農信系統23家，地市級城區法人農信系統437家，共占全部農信系統的21%”。這些地市級法人機構與縣域市場距離較遠，可能會降低開拓鄉村地區客戶的能力，同時某些機構在業務方向上還偏離了支農、支小的定位，將金融資源投向了地方融資平臺、國有企業等大型客戶。

其次，投資業務曾過快發展。在利率市場化、數字金融發展背景下，部分農商行由于貸款投放能力較弱且自身專業投資能力也有所欠缺，傳統信貸業務增長乏力。因此，在2013年-2018年，更多的資金運用投向了同業理財、委外投資等投資業務，資產結構發生了較大變化。

在此期間，雖然農信系統資產規模快速擴大，也一定程度上增加了收益，但投資業務的擴大，使得直接支持鄉村市場主體發展的信貸業務重要性相對降低，這在一定程度上偏離了“支農支小”的定位，形成了一定的“使命漂移”現象，同時由于資金期限錯配，還存在較高的流動性風險。

三、大行“下沉”帶來的挑戰

大行“下沉”縣域趨勢明顯。但與此同時，大行服務農村小微企業的專業性也在不斷提升。自2016年后，大型銀行陸續成立了普惠金融事業部、農村金融事業部等專業化服務機構，引入與服務“大中型企業”不同的專業小微金融技術。

大型銀行下沉加劇了鄉村金融市場的競爭程度，也打亂了農信系統在鄉村原有的業務發展布局，農信系統需要采取措施應對更激烈競爭帶來的挑戰，減少客戶的流失，特別是優質客戶被“掐尖”。

挑戰主要體現在：首先，大型銀行的融資利率更低。大型銀行資金實力雄厚，憑借資金成本低的優勢可以向鄉村提供低于同行的利率。

其次，大型銀行更易獲得全國性試點政策。當前，部分面向鄉村的政策會指定金融機構類別，指定的金融機構往往是大型銀行。例如，2022年設立的設備更新改造專項再貸款、科技創新再貸款均僅向21家金融機構發放，包括農信系統在內的地方性中小銀行幾乎不在名單內，這些機構中符合要求的客戶為了降低融資成本往往會提前歸還貸款，轉而向有貼息的21家機構申請貸款。

再者，大型銀行憑借金融科技為客戶提供更優質的服務。金融科技優勢是大型銀行在缺少基層網點的情況下下沉鄉村的突破口，大型銀行遠高于農信系統的科技投入，讓其能夠通過線上方式提供除信貸以外更綜合的數字金融服務。數字金融素養高的客戶更易被大型銀行優質的線上服務吸引，而農信系統依靠網點和社會服務與客戶建立黏性需要更高的成本。

四、管理體制、公司治理等問題有待解決

除直轄市和部分省區外，目前多數省農信系統的管理體制是由省政府領導、省聯社具體負責，這種管理體制是中國由財政主導向金融主導的經濟發展模式下，中央與地方政府對全國金融資源進行統籌配置的結果。

客觀上，省聯社對于農信機構在業務指導、公司治理、防控風險、信息系統建設、資金融通、理順與縣市政府關系方面，充分發揮了管理、指導、協調、服務職能。但另一方面，隨著農信系統機構產權改革、公司治理水平逐步提升，縣級法人機構在業務層面的獨立發展需求日益迫切。

在這種情況下，省聯社由各個縣聯社“自下而上入股成立”和“自上而下管理與控制”的矛盾凸顯。如今，明確省聯社管理職能、理順二級法人機構之間關系的呼聲越來越多。2003年改革后，隨著產權制度進一步明晰，農信社的公司治理水平有了顯著提升。雖然“三會一層”為主體的公司治理組織架構普遍建立，但仍有一些農信機構在治理上存在嚴重缺陷，主要體現在關鍵經營決策由少數人掌控，未形成有效的委托-代理的制衡機制。

五、風險控制、數字化轉型的能力亟需提升

自2018年以來，央行會定期開展對金融機構的評級，從結果看農信系統高風險機構數量最多。2020年-2021年央行對4023家、4021家大中小銀行的評級中，高風險機構數量最多的仍然集中在農信系統，2020年、2021年農信系統高風險機構數量分別為285家、186家，這些機構的總資產占到整個農信系統總資產的8%、5%。

央行的金融機構評級是針對機構總體的經營效率和風險能力的評級。從前文也可以看到，農商行的不良貸款率相對其他銀行來說是較高的，這也從具體貸款業務層面說明其風險控制能力相對較低?？傮w而言，農商系統的風險防控能力仍需提升。

金融業務的數字化轉型已經成為金融機構提升服務效率、防控風險的必然要求，但是金融科技投入所需要的資金體量是非常大的，作為縣域獨立法人，數字化轉型所需的人才、資金、技術投入能力有限，這也間接造成了在數字化轉型的趨勢下，數字能力弱成為農信系統競爭中的短板。即使作為全省的金融科技服務機構，省聯社每年也只能投入有限資金。這與大型銀行百億元以上的投入差距頗大。如何提升數字化發展能力，也是農信系統當前面臨的挑戰之一。

鄉村“雙重目標”金融之國際實踐

從美日荷德四國的情況來看，以合作金融為代表的“雙重目標”金融都是支持農業發展的主力軍。在美國，如圖1所示，截至2022年末，約有45%、共3061億美元的農業貸款余額來自具有信用合作性質的農場信貸系統。

在日本，如圖2所示，2019年，合作金融機構共占日本農業信貸市場份額的54%。

在荷蘭，無論從信貸還是保險來看，“雙重目標”金融都發揮了主力作用。如圖3所示，荷蘭絕大部分食品與農業貸款由Rabobank、ABN AMRO和ING三家銀行提供。

其中，合作銀行Rabobank在荷蘭食品與農業貸款領域的市場占有率超過八成。類似的，在荷蘭農業保險領域，AgriVer、Interpolis、Vereinigte Hagel等主要供應商均具有合作或互助保險公司的治理結構。

在德國，金融機構數量明顯更多、競爭更加激烈。從市場份額來看，如圖4所示，合作銀行（Genossenschaftsbanken）占比50%，儲蓄銀行（Sparkassen）占比23%，商業銀行占比11%。由于合作銀行和儲蓄銀行都具有“雙重目標”特征，因此目前德國超七成的農業貸款是由“雙重目標”金融機構提供的。

世界上絕大多數國家的鄉村都經歷了從農業為主要產業到農業產值和農業就業人口占比逐漸變小的過程。相應地，支持鄉村非農產業、基礎設施和公共服務發展的金融服務也通常是由已經在鄉村市場長期存在的農業金融供應商提供。這種情況在日本、荷蘭和德國表現得尤為突出。相較而言，美國的農場信貸系統更加專注于農業發展的支持，但同時也會提供鄉村基礎設施和住房抵押貸款融資。

除此之外，支持美國鄉村發展的主要供應商還包括社區銀行（Community Banks）、信用社（Credit Unions）、地區和全國性銀行、貸款基金和風險投資基金等。其中，部分銀行、信用社、貸款基金和風險投資基金經過美國財政部下設的CDFI基金認證成為專注于社區發展的CDFI，重點支持低收入社區建設可負擔住房、幫助社區內家庭購買或租賃可負擔的住房、投資于當地的醫療設施、學?；蛏鐓^中心等，具有突出的“雙重目標”金融特征。

當發達國家以利潤驅動為主的金融難以滿足鄉村發展需求時，“雙重目標”金融就會在鄉村出現。而其能持續發揮重要作用主要因為五方面要點：一是城鄉福祉平等的政策目標；二是政府對“雙重目標”金融機構的立法支持和多種政策激勵；三是合適的治理結構自然促成了合適的發展戰略；四是形成了“上天下地”的完整體系——上能連通資本市場、大金融機構，小機構能夠通過同業網絡實現更完整的金融功能性和安全性，下能有效觸達主要客群的完整體系；五是堅持采用“金融+賦能”的發展模式。

事實上，在有些方面中國也采取了相關行動，例如中國推進鄉村振興國家戰略，實現共同富裕。同時，從國際實踐中，我們還可以得到三點關鍵啟示：一是鄉村發展的特殊性使得“雙重目標”鄉村金融非常必要；二是政府應該在“雙重目標”鄉村金融的發展中發揮重要引導作用；三是可持續發展的“雙重目標”鄉村金融，需要適當的治理結構和通達的生態體系。

未來如何開展“雙重目標”金融

一、以“雙重目標”鞏固和形成新時期在鄉村的優勢

農信系統在農村金融服務中的比較優勢在于“縣域小法人”的“經營靈活性”和所積累的“社會資本”，在大行和互聯網金融機構下沉的新金融機構背景下，“社會資本”正在成為更加重要的優勢。因此，為使“雙重目標”更加協調和互為支持，農信系統應當以實現“雙重目標”作為新時期的戰略，增添社會治理、信用體系建設、助力小微和集體經濟數字化轉型等社會服務內容，增加客戶服務黏性。

二、以實現“雙重目標”為宗旨理順農信系統管理體制

省聯社是助力農信系統金融機構實現“規模效應”的服務型機構。在共同的“雙重目標”下，省聯社改革應明確宗旨是：助力縣域法人實現在產權制度、公司治理、風險防控、金融科技發展等方面全面融入“雙重目標”戰略，并且要增加社會服務的創新內容。為此，無論采取哪一種改制模式，省聯社改革的方向都是要從“行政管理”轉向“依法管理”并強化“服務功能”。服務功能主要包括有戰略制定、金融科技發展、協調融通資金、綜合金融服務等，通過改革強化縣域法人機構外部助力。

三、探索農村金融政策體系的改革調整

以“雙重目標”為戰略發展方向，支持鄉村發展，必然要面臨風險較高、弱質性較強的農業與小微客戶，同時在新時期內還會增加很多社會服務內容，這些社會服務內容很多帶有“公共產品”的性質。在這種背景下，鄉村金融政策體系就要做出相應的調整，明確其有別于純商業性機構的法律定位，調整現有政策匹配農信系統的服務內容，甚至為兼顧“雙重目標”的機構頒布專門的法律。

化解使命漂移、管理體制、公司治理、風險防控、數字化轉型等問題，定位“雙重目標”是總原則，所有問題化解都要從這個目標出發。農信機構的未來發展方向在于，堅持以實現“商業可持續和社會效益雙重目標”為核心和出發點，并將其貫徹到“發展戰略、管理體制、治理結構、風險控制、數字轉型”等銀行經營的所有方面和流程中。

(本文內容摘選自《中國普惠金融發展報告（2023）》；編輯：張穎馨、張威)